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“加强粮食和重要农产品稳产保供”，是今年政府工作报告提出的“三农”工作重点之一。在取得连续9年粮食产量稳定在1.3万亿斤以上的喜人成绩后，14亿人的粮食饭碗，如何端得更稳、端得更牢？如何进一步完善国家粮食安全保障新格局？
今年全国两会，全国人大代表、中国社会科学院农村发展研究所所长魏后凯提出了《关于重新划分粮食产销区及完善相关政策的建议》。在接受南方农村报记者专访时，魏后凯表示，建议重新划定粮食产销区，明确各产销区共保粮食安全的责任，推动形成以主产区为主要力量、主销区和平衡区共同支撑的粮食安全保障新格局。
“南粮北调”变“北粮南调”
粮食产销区亟需重新划分
“过去是南粮北调，现在是北粮南调。粮食生产地域格局发生了显著变化。”据魏后凯研究，近年来，全国粮食主产区出现萎缩态势，新的变化主要表现为生产重心持续北移、粮食调出向少数省份过度集中、粮食主销区和产销平衡区自给率下降。
目前，我国划分的13个粮食主产区是在2003年财政部印发的《关于改革和完善农业综合开发若干政策措施的意见》中确立的，包括黑龙江(含省农垦总局)、吉林、辽宁(不含大连)、内蒙古、河北、河南、山东(不含青岛)、江苏、安徽、四川、湖南、湖北和江西。
时移事易，20多年前形成的现行粮食产销区划已难以准确反映全国粮食产销的实际情况。据魏后凯研究，2016-2021年，国家认定的13个传统粮食主产区中只有黑龙江、吉林、内蒙古、河南、安徽5个省份以及产销平衡区中的新疆能够常年调出粮食，而主销区和产销平衡区各省份粮食自给率都在下降。其中主销区粮食自给率由37.58%下降到28.12%，产销平衡区由87.73%下降到79.68%，分别下降了9.46个和8.05个百分点。作为主销区的广东省，近30年来粮食自给率也呈下降趋势。究其原因，一方面是广东吸纳了大量中西部转移人口，工业化、城镇化推进迅速；另一方面，粮食耕种面积减少也是一个重要因素。
这种粮食主产区萎缩的影响不容忽视。魏后凯认为，从安全保障水平看，主产区能调出粮食的地区越来越少，加剧了国家层面粮食安全的风险。
其次，这种萎缩是对主产区粮食生产依赖的资源环境的过度消耗，例如，水资源跟粮食生产之间的错配，带来水资源配置效率的损失。北粮南运，会造成南水北调转换成粮食又再次调回南方的消耗。
同时，这种萎缩也加剧了区域不平衡，当前，规模粮食调出地区现代粮食加工业发展水平较低，而粮食加工水平较高的大多集中在沿海的上海、江苏、浙江、广东等地，加剧粮食的生产与加工之间的不平衡。
如何遏制粮食主产区的萎缩？重新划分粮食产销区正是其中的关键一步。
奖补政策精准落至县域
粮食产销区划动态调整
“无论是主产区、主销区还是产销平衡区，内部都存在着较大的差异。”魏后凯介绍道。因此，在粮食产销区划分上可以进一步细化，改变以往较为粗放的、单纯以“省”为单位的划分方式。
值得注意的是，我国现行的产粮大县奖励政策是根据县级行政单位的粮食生产情况进行动态筛选。据2018年财政部印发的《产粮（油）大县奖励资金管理暂行办法》，商品粮大省的奖励范围为13个传统粮食主产区，继续以传统主产区范围制定奖补政策，不利于调动和保护粮食调出地区的生产积极性，也易导致现有粮食调入地区逃避保障国家粮食安全的责任，不利于促进社会公平。
魏后凯建议，应采取双层次划分粮食产销区。首先，按省级行政区划确定粮食主产区、主销区和产销平衡区，然后在省域内部以县级行政区为基本地域单元，划分粮食主产县。
将政策落实到县一级，一方面有利于压实粮食生产责任，另一方面，可以缩小因资源禀赋等造成的省内差异，使各项奖补政策精准对接到粮食生产真正集中的地区，增强政策实施效果。
同时，为提高政策实施的精准性，魏后凯建议以5年为周期对主产区、主销区、产销平衡区粮食生产和调出调入情况等进行综合评估，以此为依据开展粮食产销区划动态调整。
谁吃粮谁拿钱、谁调粮谁补偿
共同扛起保障国家粮食安全责任
“正如政府工作报告中指出的‘各地区都要扛起保障国家粮食安全责任’，我们要倡导一个理念——保障粮食安全是中央与地方共同的责任。”魏后凯表示。“探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制”是近年来热议的话题，但如何算清种粮、吃粮的账并不容易。
2023年，中央财政产粮大县奖励资金为556.14亿元，一定程度缓解了地方财政压力，但以价格支持和直接补贴为主的“外生性”补偿形式作为一种“输血式”补偿，难以对主产区财政状况和可持续发展产生有效的推动作用，产粮大省或大县“粮财倒挂”的问题未得到根本解决。要解决这一问题需要建立纵横向结合的多层次补偿机制。
魏后凯建议应按照“谁吃粮谁拿钱、谁调粮谁补偿”的原则，建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，推动缺粮调入地区承担更多的粮食安全责任。
具体来说，应以粮食生产成本和调入调出量作为主要依据，按粮食调入量、补偿系数和每公斤成本补偿标准确定各粮食调入地区应缴纳的实际补偿资金，纳入由中央财政设立的专项基金，根据粮食调出地区粮食调出量统筹分配拨付。
魏后凯在建议中详细列出了这笔账的算法。他认为，补偿系数可按粮食调入量设置成不同阶梯，粮食调入量越大补偿系数越高；每亩成本补偿标准=全国粮食每亩平均生产成本－（中央财政已补偿资金总额/粮食播种面积），每公斤成本补偿标准=每亩成本补偿标准/平均每亩粮食产量。横向补偿资金主要用于粮食调出地区在粮食生产、储备、流通能力提升、农业基础设施建设等方面的投入。
多措并举提高粮食自给率
提高粮食单产是根本途径
补偿之外，在工业化、城镇化推进较快的大潮下，守住粮食种植面积底线，提高自给率是粮食主销区不可懈怠的工作。
“虽然作为主销区的广东粮食自给率逐步下降，但广东有能力、有条件提高粮食自给率。”魏后凯表示，首先要保护好耕地；其次要稳定并提高粮食播种面积；第三，也是最根本的途径，广东要依靠科技进步、依靠耕作方式的变化提高粮食单产。
通过以上多举措并行，可以减轻主产区的粮食生产压力，为主产区农民增收提供更多的机会。
同时，产销平衡区要确保粮食基本自给，继续稳定粮食产需基本平衡的局面。特别是，要鼓励一些在粮食生产领域具备资源禀赋优势、但现已变成粮食调入省份的传统产区加大粮食生产能力投入，提高本省粮食自给率，使之回到粮食主产省或产销平衡省，切实落实粮食安全责任。
“保障国家粮食安全要大家一起来。”魏后凯表示，应该同时兼顾效率、公平和安全等多重社会目标，进而寻求社会福利的最大化，倡导“效率+公平+安全”的三维新福利观。
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【记者】李瑞雪 谢晓莉 发自北京
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【来源】南方农村报