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今年全国两会期间，粮食安全成为代表委员们关注的焦点。围绕“探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制”问题，南方农村报记者对全国政协委员、中国社会科学院农村发展研究所党委书记杜志雄进行了专访。
2023年中央经济工作会议在部署2024年经济工作重点任务中提出，要毫不放松抓好粮食等重要农产品稳定安全供给，探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制。2023年中央农村工作会议进一步强调探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，并写入2024年中央一号文件。对此，杜志雄指出，“这是落实习近平总书记关于确保粮食安全一系列重要指示批示的具体体现，也是根据中国粮食产销格局演化趋势提出的重大政策创设。”
当前的利益补偿机制主要是单一的纵向支持
数据显示，2023年，中国粮食总产量连续9年保持在1.3万亿斤以上，13个粮食主产区在确保粮食安全任务落实中发挥了重要作用。但与此同时，保护种粮农民以及粮食主产区地方政府粮食生产积极性的任务也变得越来越重。
杜志雄指出，党和政府历来高度关注对种粮农民利益的保护和粮食主要产区政府财政的支持。从主要举措看，在党的十八大之前，主要实施以中间环节、间接价格补贴为主的粮食宏观调控政策和以生产环节直接补贴为主的中央财政转移支付支持政策。党的十八大以来，则主要以建立和完善利益补偿机制为导向，构建价格、补贴、保险“三位一体”的支持政策体系。
通过对有关政策脉络的梳理，杜志雄表示：“不难看出，迄今为止，对种粮农民和粮食主产区的利益补偿主要还是中央财政的纵向垂直支持。从目前情况看，这种单一的纵向支持面临不少困难和问题。”
首先，单一的纵向财政支持政策与建设农业强国的内涵要求有差距。杜志雄表示，习近平总书记指出农业强国的中国特色体现在五个方面，其中的第一点就是依靠自己力量端牢饭碗。这就要求建立明确的责任边界、稳定的产销关系和可持续的政策支持体系，以提高人口大国中长期粮食稳产保供能力和风险应对能力。但从多年的实践情况来看，单纯依靠中央财政转移支付无法从根本上解决产粮大省、产粮大县面临的“粮财倒挂”“粮食大省、经济弱省、财政穷省”“高产穷县”等发展困境，难以实现粮食主产区财力、粮食稳产保供能力和主产区农民种粮动力之间的良性循环。
其次，粮食产销区发展不平衡与协调共享的新发展理念要求不匹配。杜志雄认为，以行政手段为主的纵向利益补偿机制不能完全和有效反映粮食产销区在粮食生产成本和收益方面的差异，产粮越多，财政补贴压力越大，粮食主产区“两个积极性”客观上面临现实考验。
对于粮食主产省份而言，为了保证粮食产量稳定增加，相当一部分财政收入要用于支持农业建设和粮食补贴任务。即使如此，补贴也不能完全反映和弥补粮食主产区种粮农民实际支付的粮食生产的机会成本。粮食主产区长期面临财政负担沉重、公共服务供给不足、经济发展相对缓慢、生态环境压力加大等问题。由此导致一方面，粮食安全的保障责任更多地落在中央政府、粮食主产区政府和种粮农民方面，另一方面粮食加工等产业链增值效益更多为主销区获得，主产区与主销区在经济社会发展上的差距越来越大。
再次，粮食生产分工和利益补偿机制与实现中长期保障国家粮食安全的目标有差距。杜志雄指出，粮食主产区要承担化肥、农药等农资生产成本高启的风险，粮食产品却以较低价格由主产区流向主销区，利益分配机制与成本风险分担未能有效统一，粮食主产区农业劳动力老龄化、资源环境约束加剧、自然灾害风险频发、生态环境压力加大等现实困境对中长期粮食稳产保供带来不确定性。
根据国家统计局公布的数据，2023年13个主产区粮食产量合计达54171万吨，占全国粮食总产量的77.9%；7个主销区粮食产量合计2987.4万吨，仅占全国粮食总产量的4.3%，由此可见主销区对主产区的粮食调入数量需求进一步扩大。
杜志雄认为，单一的纵向财政支持政策与建设农业强国的内涵要求有差距。
探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制
在当前单一的纵向财政支持政策下，杜志雄建议探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，重点做好以下四个方面：
一是构建中央财政垂直补偿、省际政府横向补偿相结合的利益补偿总体架构。健全中央和地方粮食安全利益补偿共同承担机制，根据中央财力情况适度增加对粮食主产区的转移支付力度，国家财政支农资金、高标准农田等农业基建投资、政策性银行贷款、农产品加工等支农工业项目、各类农业产业和科技园区、农业现代化示范区、相关重大科技项目等进一步向粮食主产区倾斜，以持续提升粮食主产区的内生发展动力。根据市场物价、农资成本上涨情况建立补贴标准动态调整机制，合理弥补种粮农民所增加的农业生产资料成本。
另外，以提升效率为导向，推动省际横向利益补偿，对存在粮食产需缺口的省份，由国家按实际受益规模统一制定横向补偿办法、实施细则和补偿标准。补偿标准应兼顾国家粮食安全、区域经济社会发展水平和生态价值实现等维度，根据实际贡献度对粮食主产区进行利益补偿。
二是建立粮食产销区粮食供需联动与利益联结机制。首先，构建粮食产销区粮食供需与利益共享共同体。粮食主产区依靠稳定地调出粮食换取发展资源，粮食主销区依靠调入粮食获得稳定的发展环境和率先发展机会并反哺主产区。其次，建立公平合理的产销区利益补偿机制。按照各省域常住人口数量和人均粮食占有量标准确定粮食主销区和产销平衡区的粮食缺口，以此确定各地粮食生产责任和利益补偿责任，按照“多调多补、少调少补、不调不补”原则，根据调入粮食量对主产区进行利益补偿。再次，“输血+造血”双措并举，推动产销区双方利益补偿机制实效化。
杜志雄建议探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制。
三是创新省际横向利益补偿的政策工具和路径。更加注重发挥市场机制作用。运用市场化手段发挥产销区比较优势，通过促进要素资源在全国范围畅通流动，提高产销双方资源配置效率和利益补偿效率。为此，要审慎稳妥地探索和运用具有可操作性的省际横向利益补偿政策工具。例如：建立“口粮产能指标”全国统一市场，开展口粮产能交易；在严格保护耕地数量和质量前提下，构建农地跨区域交易体系；设立由中央统筹用于粮食主产区高标准农田建设、农业基础设施投资、种粮新型经营主体培育、农业社会化服务体系建设等领域的产销区省际横向利益补偿基金。
四是探索建立粮食产销区省际横向利益补偿保障体系。将省际粮食产销合作、利益补偿同粮食产业高质量发展统筹推进，加强粮食供需和利益补偿的精准性，以市场需求为导向，改“先产后销”为“以销定产”，同步推进主销区消费转型升级和主产区产业转型升级。将省际横向利益补偿与区域一体化发展战略相结合，统筹京津冀协同发展、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展、粤港澳大湾区建设等国家重大区域协调发展战略，将粮食供需合作与基础设施互联互通、生态环境共同保护、公共服务共享共用等一体化考虑实施。
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【记者】谢晓莉 李瑞雪 发自北京
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【来源】南方农村报