近日，清远市人民政府发布收回乡镇街道行政执法事项清单（第一批）的公告，收回57项行政执法事项，理由是“因专业技术性强、执法对象少、认定困难、由县级行政执法部门集中行使更高效等原因不宜下放”。此前，2021年1月和2023年7月，清远实施镇街综合行政执法，分两批放权共385项。
近日，清远市人民政府发布收回乡镇街道行政执法事项清单（第一批）的公告。
放眼全省，自2022年7月以来，揭阳、江门、佛山、河源、梅州、中山、阳江、茂名、清远等地均曾发布公告，收回镇街部分行政执法事项，汕尾、云浮也曾发布相关征求意见稿。
在深化推进镇街综合执法改革的当下，多地收回镇街部分行政执法权，意味着什么？
从“力度最大”到“稳妥推进”
基层综合行政执法“小马拉大车”
2019年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，进一步向基层放权赋能，其中就包括推进基层综合行政执法改革。
实行镇街综合行政执法，即整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督。由此推动行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责，发挥镇街在前端执法的便利性和及时性。
2020年8月7日，广东省政府发布关于乡镇街道综合行政执法的公告（以下简称《公告》），将部分县级人民政府及其所属行政执法部门行使的行政处罚权调整由乡镇人民政府和街道办事处以其自身名义行使，实行综合行政执法。
2020年8月7日，广东省政府发布关于乡镇街道综合行政执法的公告。
广东省司法厅官网显示，深化镇街综合行政执法体制改革是近年来广东省“力度最大、范围最广、放权最多、最为深入”的一次改革。法律、法规、规章规定的县级行政处罚权，除专业性和技术性较强、镇街无法承接，或者工作量较小、由县级集中行使成本更低的事项外，按照实际需要、宜放则放的原则，可以调整由镇街以自身名义集中行使；重点调整实施的包括自然资源和规划建设、生态保护、市场监管、卫生健康、镇区和乡村治理、农业技术推广使用等方面的行政处罚权；对部分镇街如县域副中心、经济发达镇甚至可以全面赋予县级行政处罚权。
《公告》发布后，各地市政府纷纷根据自身实际制定下放镇街的执法事项目录，单个地市首批下放事项数以百计，如清远299项，梅州526项，江门则有838项。据广东省司法厅披露，2022年7月全省21地市已下放镇街执法职权近2万项。
对原本缺乏执法经验的基层而言，承接大量执法事项有一定难度。2021年1月，广东省政协十二届四次会议上，民盟广东省委提交了集体提案，建议加强乡镇街道综合行政执法队伍建设，提高基层社会治理能力。
该提案指出，基层执法人才队伍建设滞后，在实行综合行政执法后存在“小马拉大车”的情况。基层执法队伍人员数量不足，2019年度，全省持《广东省人民政府行政执法证》的执法人员（不含公安、税务部门）共152776人，全年人均执法量为385.4宗，乡镇一级单位持证执法人员共11047人，仅占全省总数的7.23%，而全年人均执法量为531.4宗。基层执法队伍结构也不合理，辅助人员比例偏高，部分执法人员身兼多职，岗位变动频繁。
此外，综合行政执法涵盖农林水利、规划建设、环境保护、卫生健康、文化旅游、民政管理、城市管理等多个领域，基层执法人员缺乏专业办案经验、水平和能力，部分人员甚至没有接受过行政执法专业知识的系统培训，不清楚执法程序。
2022年3月，广东省人民政府转发国务院关于进一步贯彻实施《中华人民共和国行政处罚法》并提出实施意见，要求“依法稳妥推进乡镇（街道）综合行政执法改革”，市县两级政府须适时组织对行政处罚权下放镇街的实施情况进行评估，经评估认为有关行政处罚事项专业性强，乡镇（街道）确实无法有效承接的，应予以收回。
九地市发布“收权公告”
一地收回四成执法事项
揭阳是广东最早发布“收权公告”的地市。2022年7月27日，揭阳市政府发布关于收回乡镇街道部分行政执法事项的公告，收回部分专业性强、乡镇街道确实无法有效承接的，以及因相关法律法规修改、废止等原因不能下放的行政执法事项共19项。
怎么理解“专业性强”？揭阳收回事项中有一条是：对设计单位违反规划许可内容编制建设工程设计方案；违反相关技术标准和规范编制建设工程设计方案；建设工程设计方案文字标明的技术经济指标与图纸所示不相一致的行政处罚。在实践中，镇街执法人员缺乏专业技术知识，难以对工程设计是否符合行业标准作出判断，执法自然无从谈起。
从领域划分来看，揭阳收回事项涉及自然资源、住建、市场监管等条线，自然资源类居多。其中有5项涉及自然资源执法中专业性较强的矿产领域，1项涉及基层很少接触的古生物化石领域，下放缺乏必要性。
在同年8月启动收权的江门，相比揭阳收权力度更大且具有系统性。江门收回法律法规修订调整、使用频率较低、镇（街）无法承接和专业性较强、不宜下放的286项行政执法职权事项，占前期下放总量838项的34%。其中分别原属应急管理的有160项、自然资源46项、生态环境25项、市场监管51项、城市管理和综合执法4项。
江门取消镇街部分行政执法职权。
江门公开了全部收回事项的收回理由。自然资源、市场监管领域收回理由多与专业性强、使用频率低相关，如涉及医疗器械、野生动物保护、测绘和地图的执法事项具有较强专业性，涉医疗器械执法事项使用率较低；部分事项甚至具有风险性，如涉传销执法。应急管理领域、生态环境领域则主要是因机构改革、执法层级调整等原因无法继续放权。
此外，小部分事项的行政许可权、行政检查权、行政处罚权和行政强制权彼此割裂，如行政检查权仍在职能部门，行政处罚权则下放至镇街，不利于监管执法，因此也进行了调整。
有了揭阳、江门先行，广东进入大力改革后的调整阶段。据不完全统计，目前21个地市中已有9个地市发布收权公告，2个地市发布相关征求意见稿。镇街综合实力较强的佛山、“直筒子”市中山也在此列。
地处粤西的阳江收权力度很大。2020年底，阳江以县为单位分别下放执法事项共834项，其中阳东区下放事项数为72项；2023年1月收回346项，占下放总量四成，其中阳东区收回事项61项，约占该区下放总量的85%。
收权意味着调整，而不是停止放权。部分地市在收权的同时继续探索合理放权，如中山在收回339项行政执法职权的同时，新增下放行政执法职权112项；河源在收回84项行政执法职权的同时，新增下放行政执法职权28项。
基层执法能力待加强
省层面强调科学放权
经过持续探索，基层综合行政执法体制改革路径更加清晰。省内各地除了探索科学赋权机制，还普遍加强编制供给和资金补助、加强执法人员队伍培训和职能部门业务指导、推广数字化执法平台、建立案卷评查机制，不断提升基层综合行政执法能力，展现镇街靠前执法的便利性、及时性优势。
但改革是系统性工程，非一日之功，对部分基层执法能力建设相对滞后的地区而言，深化推进综合行政执法仍有不小的挑战。
以清远英德为例，英德于2022年11月中旬至2023年1月中旬开展镇街综合行政执法专项巡察。各镇整改情况通报显示，全市24个镇街存在许多共性问题，如审核把关不严、办案覆盖不全，人员配置不合理、财政保障能力差、执法设备不完备等。即使是较易配置的执法制服，不少乡镇在被巡察时也未按标准配备到位，等到被指出后才进行整改。
英德市英红镇关于巡察整改阶段性进展情况的通报显示，全市24个镇街存在许多共性问题。
在严格规范公正文明执法方面，各镇常见问题则有执法不严谨存在败诉风险、执法不严格造成财务损失、卷宗制作及归档不规范等。如英红镇使用自由裁量不当，望埠镇、东华镇存在案件程序违法问题，大站镇存在适用法律错误的问题，均形成败诉风险。此外还有一些个性问题，如认定事实不清、压案不查不立。简言之，英德镇街综合行政执法质量仍有较大提升空间。
英德暴露的问题中，法制审核把关不严尤其值得关注。镇街综合行政执法必须遵守重大执法决定法制审核制度，即行政执法主体在作出重大行政执法决定前，必须由其法制审核机构对该执法行为进行合法性审查。
“目前比较缺乏法制审核人员，据我了解我们区的镇街都没有配备。”粤北某乡镇综合行政执法办公室主任透露，尽管该镇设置有法制审核室，但实际上缺乏符合资格条件的法制审核人员，法制审核环节一般由分管领导、执法队长、承办执法队员、职能部门代表等进行联审，或由驻镇律师出具法律意见。
今年广东省“两会”期间，省政协委员王声效曾表示当前多数镇街未配备符合资格条件的法制审核人员，并建议增设法制审核编制岗位。6月，广东省司法厅答复民革广东省委员会于省政协十三届一次会议提出的《关于加强镇街执法队伍能力建设的提案》，提到将“确保（每个镇街）至少有1至2名专业法制审核人员”纳入下一步工作计划。
鉴于当下基层综合行政执法能力建设存在的客观不足，多地经过评估重新调整了下放的执法事项目录，而省层面也更强调科学合理放权。
上述省司法厅答复提到，下一步将规范放权流程，拟按照“自下而上”原则开展放权工作，即由镇街向县级政府提出放权需求，经县级审议通过后再报地级以上市政府审核；加强赋权评估，对镇街确实难以有效承接的，或者工作量小、使用率低的事项及时公告收回，对镇街确实需要且能承接的可因地制宜分批下放；按照中央关于“实行县级为主的行政执法体制”的要求，县级部门不得大量下放执法权限，防止县级执法空心化。
专家解读 ▶▷
“自下而上”赋权凸显镇街主体性
暨南大学侨乡治理与乡村振兴研究院院长刘义强认为，近年来，国家大力推进基层社会治理体系和治理能力现代化，实行基层综合行政执法是其中重要一环。过去镇街靠近行政执法对象但没有执法权，县级部门掌握执法权但不靠近执法对象，两者构成潜在矛盾。实行基层综合行政执法体制改革后，基层行政执法效率逐步提高，流程趋于规范化，社会反馈和监督更加及时有效。
在深化改革过程中，应注意持续完善赋权机制。县级政府和镇街分别是执法职权的下放方和承接方，各自的赋权需求不同。在刚开始放权时，容易出现县级主导、镇街被忽略的情况，导致有些基层觉得不宜下放的权力，上级却积极下放；有些基层想要的权力，上级却不愿意下放。广东省司法厅提出“自下而上”的赋权原则，由镇街提出赋权需求，且县级政府赋权必须经过市级审核，实际上强调了镇街作为执法主体的主体性，对镇街发挥积极性、主动性提出了要求，有利于构建上下协调、张弛有度的赋权机制，有利于加强基层社会治理体系中的县镇村三级联动性。
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【记者】黄博超
【来源】南方农村报